La ineficacia del Derecho de Consumo: el caso de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea

En alguna ocasión, al hablar de los casos de overbooking, cancelación del vuelo, gran retraso y cambio de clase en el transporte aéreo les he hablado del Reglamento Europeo 261/2004 que regula los derechos de los pasajeros en estos casos y es aplicable a todos los vuelos de las compañías aéreas que operen los vuelos o se encarguen de efectuar los vuelos que salgan de aeropuertos de la Unión Europea así como Islandia, Noruega y Suiza, incluyendo todos los vuelos operados por compañías comunitarias aunque partan de aeropuertos no comunitarios, así como a las compañías no comunitarias que salgan de territorio comunitario hacia estados no pertenecientes a la Unión Europea.

Pues bien, el considerando 22 del Reglamento, que es de directa aplicación en el ordenamiento jurídico español, estable que los estados miembros han de garantizar y supervisar su cumplimiento general por parte de los transportistas aéreos y designar el correspondiente organismo para llevar a cabo esa función. De esta forma el artículo 16 de la norma establece que cada Estado miembro designará un organismo responsable del cumplimiento del presente Reglamento en lo que concierne a los vuelos procedentes de aeropuertos situados en su territorio y a los vuelos procedentes de un país tercero y con destino a dichos aeropuertos. Cuando proceda, este organismo adoptará las medidas necesarias para garantizar el respeto de los derechos de los pasajeros.

Quiero subrayar la frase este organismo adoptará las medidas necesarias para garantizar el respeto de los derechos de los pasajeros, porque el legislador europeo claramente está indicando taxativamente que en cada Estado miembro debe existir un organismo, que será el responsable de que se cumplan los derechos de los pasajeros establecidos en la normativa europea, estableciendo una auténtica vía extrajudicial efectiva y específica para resolver los conflictos que surjan entre las compañías aéreas y los consumidores en casos de overbooking, cancelación del vuelo, gran retraso y cambio de clase.

En España el organismo encargado de velar por el respeto efectivo de los derechos de los pasajeros reconocidos en el Reglamento 261/2004 es la Agencia Estatal de Seguridad Aérea (AESA). El Estatuto de este organismo, recogido en el Real Decreto 184/2008, de 8 de febrero, establece en su artículo 9.1.d) que es su competencia: las que los reglamentos o directivas comunitarios atribuyen al Estado, y corresponden al Ministerio de Fomento en virtud del ordenamiento jurídico interno, en el ámbito de la seguridad en el transporte aéreo civil y la protección al usuario del transporte aéreo, entre otras, como autoridad nacional de supervisión o como organismo responsable del cumplimiento de los mismos.

No existe más desarrollo normativo para la ejecución de la competencia de protección al usuario en cumplimiento del Reglamento 261/2001 por pare de AESA. La única información sobre el contenido y carácter de su actuación la podemos encontrar en los formularios de reclamación y en página web de la Agencia, https://www.seguridadaerea.gob.es/lang_castellano/particulares/cancelac_retraso/default.aspx, que paso a transcribir a continuación:

“AESA analizará si hubo incumplimiento del Reglamento de Derechos de Pasajeros (CE) 261/2004 y solicitará a la compañía aérea información sobre los hechos, recabará la información adicional y examinará si ha cumplido o no con lo dispuesto en la norma. Una vez analizado, AESA comunicará, al solicitante y a las compañías aéreas, las actuaciones llevadas a cabo en relación con la reclamación y emitirá un informe con el resultado de sus actuaciones.

En caso de que el informe de AESA sea positivo para el pasajero, pero la compañía no lo atienda, podrá acudir a la vía judicial, para lo cual el informe positivo de AESA le será de gran utilidad. También debe saber que el recurso de la vía judicial para solicitar una indemnización por daños y perjuicios puede ejecutarlo en cualquier momento del proceso”.

Después del análisis que acabamos de realizar, solo cabe concluir que, si el organismo establecido para velar por el cumplimiento del Reglamento 261/2004 solo se limita a emitir un informe y obliga a los consumidores a acudir a la jurisdicción para restablecer sus derechos, entonces el Estado español no está cumpliendo el mandato del Reglamento 261/2004. Lo estaría cumpliendo si el Reglamento indicara que este órgano solo debe emitir un informe sobre lo sucedido tras realizar actuaciones de averiguación e inspección oportunas, pero no dice eso, dice que el organismo debe adoptar las medidas necesarias para garantizar el respeto de los derechos de los pasajeros.

Por tanto, el Estado debería rediseñar las funciones y procedimientos de actuación de AESA en una norma que establezca un procedimiento eficaz que asegure el cumplimiento efectivo de la normativa europea, estableciendo la obligación del organismo, ante la interposición de una reclamación por conculcación de los derechos recogidos en el Reglamento, de emitir resoluciones ejecutivas de obligado cumplimiento, donde se determinen los derechos y obligaciones de las partes en conflicto. Y digo determinar y no solo reconocer, porque si echamos un vistazo a las resoluciones que otros procedimientos de resolución extrajudicial de conflictos españoles que existen en otros sectores económicos (por ejemplo, las realizadas por la Secretaría de Estado para el Avance Digital), son resoluciones estereotipadas e indeterminadas en su contenido, que aunque reconozcan los derechos del consumidor, son ineficaces por la indeterminación de los derechos y obligaciones de las partes, lo que hace muy difícil su cumplimiento y por ende la satisfacción real, concreta y efectiva de los derechos de los consumidores.

En la actualidad, la actuación de AESA en estas reclamaciones lo único que provoca es la ineficacia de las normas protectoras que establece la normativa comunitaria a favor de los consumidores, ya que, al no imponer a las compañías aéreas el cumplimiento efectivo del Reglamento a través de resoluciones administrativas, obliga a los consumidores a acudir a la jurisdicción para restablecer sus derechos, después de haber transcurridos varios meses desde que se produjo el evento, ya fuera cancelación, retraso, etc. Es un caso más de la ineficacia del Derecho del Consumo, de la que tanto se quejan las Asociaciones de Consumidores y Usuarios, y que pone en evidencia la incorrecta aplicación del ordenamiento comunitario por el Estado Español, que quizás en esta materia debería estudiar el derecho comparado, ya que países como Irlanda están cumpliendo el mandato comunitario que hemos analizado de manera efectiva.

La creación de mecanismos de resolución extrajudicial de conflictos en los distintos sectores económicos, dotados de procedimientos eficaces que resuelvan los conflictos entre los consumidores y empresas es una medida capaz de dotar de eficacia real al Derecho de Consumo. Asimismo, cuando funciona de forma correcta, acorta los plazos de espera y evitaría la judicialización de conflictos, desahogando al Poder Judicial. Al estar los órganos encargados de la resolución incardinados en el sector administrativo en cuestión, cuentan con la especialización de la que inevitablemente carecen los jueces. Por último, en ejercicio de la potestad de ejecución forzosa, la Administración puede imponer el cumplimiento de la resolución a la parte en conflicto que correspondiera, amén de imponer las medidas correctoras que correspondieran a la empresa incumplidora. Pero para ello, el legislador debe establecer los cauces que aseguren la eficacia de la actuación de estos órganos y aquí hay mucha tela que cortar.